中國銀行保險報 | 專家解讀監管工作座談會精神【監管篇】

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編者按：國家金融監督管理總局召開學習貫徹中央金融工作會議精神專題研讨班暨監管工作座談會後，為了更好地理解會議精神，《中國銀行保險報》舉行“新時代金融監管的職責使命——監管工作座談會精神解讀”專家座談會，邀請中國銀行首席研究員宗良，招聯首席研究員、複旦大學金融研究院兼職研究員董希淼，郵儲銀行研究員婁飛鵬，中國社科院金融研究所保險與社會保障研究室研究員、保險與經濟發展中心主任郭金龍，中國人民大學财政金融學院保險系主任魏麗，中國人民保險集團戰略部副總經理劉雲龍，清華大學法學院金融與法律研究中心研究員、國投泰康信托研究院院長邢成，中誠信托财富中心總經理和晉予進行解讀分析，供讀者參考。

記者 胡楊 杜肖錦 樊融傑 朱豔霞 譚樂之 馮娜娜

【監管篇】強化“五大監管”構建中國特色金融監管體系

《中國銀行保險報》：如何理解“全面加強金融監管”的深刻含義？您是如何理解機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管這“五大監管”的？

宗良：此次中央金融工作會議上提出“要加快建設金融強國”，這實際上是提出了與我國未來建設現代化強國相适應的金融體系要求。與之伴随，中央金融工作會議提出了“全面加強金融監管”的監管體系要求，從監管層面看，旨在通過推動中國金融的高質量發展來促進中國經濟的高質量發展，這是一個更大的目标。這是時代賦予金融工作者的一份義不容辭的責任。

此次中央金融工作會議提出“依法将所有金融活動全部納入監管，全面強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管”。早期，相較于行為監管、功能監管等，我們在監管方向上關注“機構監管”更多一些。現在的提法是結合國際監管思路并根據當前中國實際、中國金融市場特色等提出的更有針對性的監管方向。

“全面加強金融監管”還要注意預防與處置兩方面的結合。目前，整個監管體系在重視預防、預警的同時，搭建了比較完善的風險處置體系，明确了一旦出現風險如何進行有效處置。其中，包括中小金融機構風險怎麼處置、房地産相關風險怎麼處理，都明确給出了比較妥善、具體的解決舉措。因此，從整體上來看，這樣一個既兼顧國際監管規則标準，又比較好地結合了中國實際，從而形成的一套具有中國特色的監管架構體系，有助于幫助我國守住風險底線，推動金融支持中國經濟高質量發展。

董希淼：在中央金融工作會議剛剛結束之際，國家金融監督管理總局召開學習貫徹中央金融工作會議精神專題研讨班暨監管工作座談會，研究貫徹落實措施，推動“五大監管”在系統全面落實，十分及時和重要，将指導銀行業和保險業進一步學習好、落實好中央金融工作會議精神，有助于進一步加強金融監管，防範金融風險，提高金融服務實體經濟質效，推動金融業高質量發展，加快建設金融強國。

我國傳統的金融監管模式是機構監管，如在“一行三會”時代是按照銀行、證券、保險三種不同的機構類型來實施監管。這種監管模式存在一些不足，容易造成監管空白、監管标準不統一等，導緻監管套利等問題出現。實施功能監管能夠彌補機構監管的不足，功能監管是以金融産品的性質和基本功能來設計監管要求。因此，與機構監管模式相比，功能監管根據産品實質的不同來實施監管要求，在某種程度上能夠讓監管标準更加統一，提高監管的公平性，減少套利行為。實施資管新規從某種意義上來說就是功能監管的一種體現。

從國際金融監管改革趨勢看，行為監管日益受到重視與加強。行為監管與審慎監管相對應，更強調對違法違紀行為的檢查、處罰，保護好金融消費者權益。一些國家還專門成立行為監管機構，如英國設立英國金融市場行為監管局（FCA）。

近年來，穿透式監管也是強調比較多的。穿透式監管可以分為三個層面，第一是産品穿透，第二是投資穿透，第三是股權穿透。一些資管産品層層嵌套，需要穿透其底層資産和投資結構；一些機構股東存在虛假出資、違規代持等問題，需要進行股權穿透，穿透式監管的意義由此可見一斑。

持續監管，一方面要保持監管政策的穩定性，另一方面要保持監管行為的連續性，減少“朝令夕改”現象，給市場和機構明确的預期，持續提高監管質效。

2023年3月，《黨和國家機構改革方案》明确提出強化“五大監管”；10月，中央金融工作會議再次強調全面強化“五大監管”，可見“五大監管”的重要性和長期性。國家金融監督管理總局此次座談會特别強調，确保金融監管無死角、無盲區、無例外。但要注意的是，在強調金融監管全覆蓋的同時，還應減少監管重疊和監管交叉。從橫向來看，要盡量避免國家金融監督管理總局與人民銀行、證監會工作之間的重疊，減少對金融機構和金融行為的多頭、重複監管。從縱向來說，要加強“央地協同”，提高地方金融監管效能。随着地方金融監管體制改革持續推進，如何促進中央金融管理部門與地方政府在金融監管、風險處置等方面的協同，進而減少監管重疊和交叉，形成央地監管合力，需要進一步加強研究和探索。

《中國銀行保險報》：全面落實“五大監管”要求，要着力提高監管的前瞻性、精準性、有效性和協同性，在您看來，這給監管能力建設帶來了哪些新的挑戰？

婁飛鵬：中央金融工作會議強調，要全面加強金融監管，有效防範化解金融風險。全面強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，消除監管空白和盲區。這意味着，金融監管不僅要依法把所有金融活動納入監管，還要提高金融監管的有效性，對監管能力建設提出了新的、更大的挑戰。

首先，要求金融監管要前瞻研判。金融監管需要對金融發展、金融服務經濟社會、金融風險等有前瞻性研判，盡早準确判斷未來發展趨勢，走在金融創新的前沿領域，根據經濟社會發展趨勢進行引導，支持其規範發展，讓金融自身良性發展，更好服務經濟社會發展。同時，對于風險見微知著，不斷提升風險監測預警能力。

其次，要求金融監管有精準識别。金融消費者對金融活動的需求相對更加多元化，需要金融機構更多地提供綜合性金融服務，加大金融服務、金融機構之間聯系的同時，也增加了金融風險鍊式傳導的可能性。如何精準有效識别風險，快速穿透至金融産品底層資産，找準風險的根源，從源頭上防控風險成為不得不面對的挑戰。

再次，要求金融監管能快速“拆彈”。金融監管面對的環境正在發生較大變化，突出表現為網絡發達、自媒體發達、風險事件易于快速大範圍傳播，對風險事件發生後快速果斷處置風險提出了更高的要求。從這方面看，監管需要在對風險全面綜合分析的基礎上，事先能夠制定完善的風險處置預案，必要時通過演練等方式，提高應急處突能力。

最後，要求金融監管要協同推進。這方面不僅要在“五大監管”之間有效協同、中央和地方有效協調，還要考慮我國金融擴大開放的需要，與國際金融監管規則做好協同。

《中國銀行保險報》：您認為還需要加強哪些能力的建設，強化相關保障，才能更有效地确保“五大監管”要求全面落實？

婁飛鵬：不同經濟發展水平、科技水平下有不同的金融服務模式，也需要金融監管相應的調整以提升監管成效。面對數字時代的快速到來，金融數字化轉型加速推進，數字金融快速發展，在金融監管上不僅要關注财務指标，還要關注科技應用可能帶來的風險，強化金融監管科技能力建設，加快監管科技的全方位應用，提高金融監管的智能化、科技化水平，通過盡快提高數字化監管水平，提升穿透式監管、持續監管的能力。

《中國銀行保險報》：監管工作座談會指出，堅持強監管嚴監管，推動“五大監管”在系統全面落實，着力提高監管的前瞻性、精準性、有效性和協同性。請談一下您對“五大監管”的理解？

和晉予：根據中央金融工作會議精神，我認為要落實好“五大監管”的要求，主要應圍繞兩大問題：一方面是如何落實金融工作政治性與人民性的要求，另一方面是如何統籌好發展與安全。我認為，可以從四個方面進一步加強新時期的金融監管工作。

首先，要以政治性和人民性為前提，樹立更加科學合理的政績觀與業績觀。近年來，少數中小金融機構過度追求短期業績目标，反而忽視了政治性和人民性的要求，進而導緻了不當的關聯交易和利益輸送等問題的發生。這些行為違背了政治性和人民性的原則。因此，監管部門在評價這些機構時，不能僅關注短期的業績增長，而應更加全面地評價其公司治理的有效性和行為合規性。這涉及監管部門的政績觀和金融機構的業績觀的轉變，需要進一步關注和引導。

其次，要堅持以人民為中心的價值取向，強化金融消費者權益保護。一方面，要繼續做好日常金融消費者權益保護工作。比如，投資者在購買金融産品時，金融機構要合規營銷，産品購買完成後，金融機構要及時做好信息披露。另一方面，要滿足人民群衆的新需求，設計出更好的、更符合人民需要的金融産品。例如，現在社會對老年人群的養老需求、失能失智人群的特殊照護需求等都提出了更高的要求，滿足人民特定金融需求，也是保護金融消費者權益的體現。

再次，要引導更多金融機構更好地服務實體經濟。在我國當前的金融市場中，銀行無疑是占據主導地位的金融機構。然而，如何發展直接資本市場、促進直接融資，也需要發揮更多金融機構的作用。

最後，在服務實體經濟的過程中，建議監管部門還要提高金融機構的服務質量，可以發揮包括資管機構在内的更多金融機構的資金彙集功能，為實體經濟引入保險資金、家族信托資金等長周期資金；可以鼓勵金融機構參與不同層次的資本市場，大力發展債券市場，為實體經濟提供更低成本的資金支持；還可以發揮信托等制度在破産隔離、受托管理等方面的特殊優勢，大力發展資産證券化等業務，盤活更多存量資産，促進經濟持續健康循環。